生態(tài)文明管理體制改革提上日程
發(fā)布者：賈紅輝 張凡 申劍麗 發(fā)布日期：2014-02-16 點(diǎn)擊次數(shù)：1160119
目前，國(guó)家在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制改革專(zhuān)項(xiàng)小組，生態(tài)文明體制改革已經(jīng)箭在弦上。
“生態(tài)文明體制改革主要有三個(gè)重點(diǎn)：健全國(guó)家自然資源資產(chǎn)管理體制，核心是建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制；完善自然資源監(jiān)管體制，核心是建立統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制職責(zé)的行政部門(mén)，并使其同前者形成一種相互獨(dú)立、相互配合、相互監(jiān)督的管理體制架構(gòu)；改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制，核心是建立獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的體制。”全國(guó)人大環(huán)資委法案室副主任王鳳春對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者分析。
王鳳春亦強(qiáng)調(diào)，在強(qiáng)化政府自然資源保護(hù)部門(mén)統(tǒng)一監(jiān)管和環(huán)境保護(hù)部門(mén)獨(dú)立監(jiān)管與行政執(zhí)法的職能和能力同時(shí)，更需要進(jìn)一步公開(kāi)政府信息，建立健全社會(huì)組織與公民個(gè)人參與政府行政決策和監(jiān)督政府行政行為的制度，增強(qiáng)各類(lèi)非政府組織和基層自治組織參與資源與生態(tài)環(huán)境管理的能力，逐步建立和形成社會(huì)治理體制機(jī)制，并與政府部門(mén)形成相互配合、相互監(jiān)督的“協(xié)同治理”的格局。
王鳳春近期完成《生態(tài)文明建設(shè)的體制改革與法律保障》研究課題，該課題為中科院即將出版的2014年中國(guó)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略報(bào)告的一部分。為此21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道專(zhuān)訪了王鳳春。
對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理
《21世紀(jì)》：目前，資源管理體制的權(quán)限，分散在各個(gè)部門(mén)。那么，如何建立統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人職責(zé)的體制？
王鳳春：目前各有關(guān)資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理部門(mén)都有相應(yīng)的行政管理和資產(chǎn)的管理職能，其中資產(chǎn)管理主要包括資產(chǎn)用途規(guī)劃分類(lèi)、資產(chǎn)登記、確權(quán)發(fā)證（包括核發(fā)取水許可證等）、統(tǒng)計(jì)核算、出讓轉(zhuǎn)讓、收取出讓金或者使用費(fèi)等，相當(dāng)于行使國(guó)有資源的代理權(quán)和集體資源的監(jiān)管權(quán)。
目前各項(xiàng)資源保護(hù)法律普遍規(guī)定自然資源國(guó)家所有權(quán)由國(guó)務(wù)院代理，實(shí)際上是授權(quán)國(guó)務(wù)院行使國(guó)有自然資源資產(chǎn)的占有、使用、收益、處分等各項(xiàng)管理權(quán)。改革自然資源資產(chǎn)管理體制，可以在現(xiàn)行有關(guān)國(guó)務(wù)院代理的法律規(guī)定基礎(chǔ)上，對(duì)各類(lèi)資產(chǎn)要明確代理或者托管主體，明確規(guī)定各類(lèi)國(guó)有自然資源資產(chǎn)由哪一級(jí)或者哪些機(jī)構(gòu)代理，建立和形成具體可操作的代理或者托管體制。這里如何合理設(shè)置代理或者托管體制，關(guān)鍵是如何對(duì)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行合理的分類(lèi)。
《21世紀(jì)》：具體來(lái)說(shuō)，如何對(duì)各類(lèi)自然資源資產(chǎn)進(jìn)行分類(lèi)管理？
王鳳春：從國(guó)家角度來(lái)看，對(duì)用于商業(yè)目的自然資源資產(chǎn)，基本目的是促進(jìn)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展并獲取相應(yīng)的公共收益，包括直接出讓資產(chǎn)的收益和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來(lái)的稅收收入；對(duì)公共公益目的的資產(chǎn)，基本目的是提供基礎(chǔ)性、公共性生態(tài)服務(wù)，保障國(guó)家的生態(tài)安全和經(jīng)濟(jì)安全。對(duì)前者顯然要按照商業(yè)資本經(jīng)營(yíng)原則管理；對(duì)后者顯然要用公共管理的原則管理。
從當(dāng)前各種自然資源管理體制的實(shí)際情況來(lái)看，可以先把國(guó)有商業(yè)性自然資源資產(chǎn)管理分離出來(lái)，并統(tǒng)一按國(guó)有收益性資產(chǎn)管理的原則進(jìn)行管理和考核。對(duì)公共性和公益性很強(qiáng)的自然資源資產(chǎn)，如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、國(guó)有公益林等，是從行政部門(mén)分離出來(lái)統(tǒng)一按國(guó)有公益性資產(chǎn)管理的原則進(jìn)行管理和考核，還是發(fā)揮資源管理部門(mén)的專(zhuān)業(yè)管理能力保留在部門(mén)內(nèi)進(jìn)行管理，各有利弊，可能還需要進(jìn)行深入研究和評(píng)估。在這里，關(guān)鍵并不在于是用一個(gè)部門(mén)管還是用兩個(gè)部門(mén)管，關(guān)鍵是要把公共性、公益性資產(chǎn)同商業(yè)性資產(chǎn)區(qū)分開(kāi)來(lái)，按照不同目標(biāo)和原則管理。
對(duì)自然資源資產(chǎn)管理，有各種不同的方案，包括設(shè)置專(zhuān)門(mén)的自然資源資產(chǎn)管理委員會(huì)，在資源管理部門(mén)內(nèi)設(shè)獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)，或設(shè)置專(zhuān)業(yè)資產(chǎn)管理公司。但從目前自然資源資產(chǎn)管理和收益分配的現(xiàn)狀來(lái)看，絕非是簡(jiǎn)單地設(shè)置獨(dú)立的資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營(yíng)機(jī)構(gòu)。
目前，建設(shè)用地等商業(yè)性資產(chǎn)的管理和運(yùn)營(yíng)收益多在地方市縣一級(jí)，且成為地方政府收入的主要組成部分，在保留地方管理和運(yùn)營(yíng)收益的基本格局下，在中央一級(jí)設(shè)立資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，主要職能是對(duì)自然資源資產(chǎn)實(shí)行統(tǒng)一登記、核算，對(duì)資產(chǎn)營(yíng)運(yùn)實(shí)行統(tǒng)一監(jiān)督和考核。在地方分別設(shè)立專(zhuān)業(yè)性或者區(qū)域性資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或者經(jīng)營(yíng)公司，體制轉(zhuǎn)換和改革的難度相對(duì)較小。
自然保護(hù)區(qū)、公益林等公共公益性的資產(chǎn)，其效益主要體現(xiàn)為全國(guó)性、區(qū)域性公共生態(tài)服務(wù)效益上，且財(cái)政支出的責(zé)任比較大，可以適當(dāng)上收管理權(quán)，在國(guó)務(wù)院有關(guān)自然資源管理或者環(huán)境保護(hù)部門(mén)下建立全國(guó)性統(tǒng)一的管理體系，如逐步整合各類(lèi)自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、風(fēng)景名勝區(qū)等，組建統(tǒng)一的國(guó)家公園管理體系。
理順資源與生態(tài)保護(hù)體制
《21世紀(jì)》：在建立和形成統(tǒng)一的自然資源管理體制的目標(biāo)下，如何厘清中央和地方的行政事權(quán)關(guān)系？
王鳳春：目前自然資源與生態(tài)環(huán)境保護(hù)的管理職能分散在各個(gè)部門(mén)，按照積極穩(wěn)妥實(shí)施大部制的行政體制改革的總體思路，對(duì)這些部門(mén)適當(dāng)合并和重組勢(shì)在必行。
近年來(lái)，各方已經(jīng)提出了一些方案，如2011年中國(guó)工程院和環(huán)境保護(hù)部聯(lián)合發(fā)布的中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究報(bào)告，就提出了整合環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)等職能的大環(huán)境部的方案，相近的也有歷次行政體制改革中屢次提出的大國(guó)土資源部方案。目前，部分資源與生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的專(zhuān)家贊同污染防治和生態(tài)保護(hù)組合方案；部分專(zhuān)家則贊成資源保護(hù)和生態(tài)保護(hù)組合方案；也有部分專(zhuān)家贊同環(huán)境、資源和生態(tài)保護(hù)組合的方案，但這一超級(jí)部門(mén)方案調(diào)整范圍過(guò)大，綜合管理和專(zhuān)業(yè)化管理的矛盾比較突出，部門(mén)合并帶來(lái)的行政協(xié)調(diào)成本下降可能會(huì)被內(nèi)部行政協(xié)調(diào)成本的上升所抵消。
從近期來(lái)看，污染防治職能適當(dāng)集中和自然資源管理職能適當(dāng)集中的方案比較可行，關(guān)鍵是相關(guān)的生態(tài)保護(hù)職能如何配置，是放到自然資源管理部門(mén)還是環(huán)境保護(hù)部門(mén)，還需要認(rèn)真研究論證。從生態(tài)系統(tǒng)和污染防治的整體性來(lái)看，兩個(gè)方面都與生態(tài)保護(hù)密切相關(guān)，但從現(xiàn)有部門(mén)職能和能力而言，自然資源管理部門(mén)可能更具專(zhuān)業(yè)能力來(lái)行使領(lǐng)土范圍內(nèi)國(guó)土空間用途管制職責(zé)，對(duì)山水林田湖進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)。
《21世紀(jì)》：能否介紹一下中國(guó)環(huán)境宏觀戰(zhàn)略研究課題組關(guān)于環(huán)境管理體制的構(gòu)想？
王鳳春：該課題組提出了近期、中期和長(zhǎng)期三個(gè)改革思路。近期（2008-2020）的具體改革思路是，整合水污染防治，實(shí)行城市、陸地、海洋的水污染防治協(xié)同治理；整合固體污染物治理；加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)部在氣候變化應(yīng)對(duì)中作用。中期（2020-2030）的具體改革思路是整合分散在各部委的生態(tài)保護(hù)職能，并對(duì)國(guó)家環(huán)保部門(mén)進(jìn)行調(diào)整，使得生態(tài)保護(hù)與污染防治相統(tǒng)一；相應(yīng)改革國(guó)家環(huán)保部門(mén)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，帶動(dòng)環(huán)境保護(hù)與生態(tài)保護(hù)的縱向協(xié)調(diào)；進(jìn)一步加大國(guó)家環(huán)保部門(mén)在環(huán)境事務(wù)方面對(duì)其他部委的協(xié)調(diào)職能，使得其他部委的決策能夠符合環(huán)境保護(hù)的要求。長(zhǎng)期的具體改革思路是整合與環(huán)境、生態(tài)相關(guān)的重要資源；利用可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的思路促進(jìn)資源的使用和開(kāi)發(fā)；促進(jìn)農(nóng)業(yè)部門(mén)、土地部門(mén)等其他資源部門(mén)的生態(tài)保護(hù)和環(huán)境保護(hù)意識(shí)。
設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管與執(zhí)法體制
《21世紀(jì)》：在上述體制改革措施基礎(chǔ)上，我們應(yīng)該如何研究設(shè)置獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法體制，包括跨行政區(qū)域污染防治和流域污染防治的獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法體制？
王鳳春：從目前環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制來(lái)看，缺乏對(duì)污染防治的獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法職責(zé)及相應(yīng)能力是一個(gè)重大體制弊端。為了強(qiáng)化獨(dú)立監(jiān)管和行政執(zhí)法的職責(zé)與能力，環(huán)境保護(hù)部門(mén)一直試圖構(gòu)建“國(guó)家監(jiān)察、地方監(jiān)管、單位負(fù)責(zé)”的監(jiān)管體制。但從當(dāng)前生態(tài)文明體制改革的方向來(lái)看，至少需要做好四方面的基礎(chǔ)工作。
一是進(jìn)一步整合各部門(mén)污染防治方面的職能，把目前仍然分散在各部門(mén)的環(huán)境污染防治的行政監(jiān)管職能進(jìn)一步整合到環(huán)境保護(hù)部。
二是以環(huán)境保護(hù)部門(mén)為主，在統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范與標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃和布局的前提下，整合各部門(mén)環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)，建立統(tǒng)一服務(wù)于各級(jí)政府和社會(huì)公眾的環(huán)境監(jiān)測(cè)和信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。
三是建立和健全中央政府監(jiān)督地方政府實(shí)施法律和國(guó)家規(guī)劃的體制機(jī)制，包括進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)有的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)其協(xié)調(diào)處理跨行政區(qū)域污染防治的職能。根據(jù)環(huán)境污染的區(qū)域性特征，建立和強(qiáng)化省際聯(lián)合、部門(mén)聯(lián)動(dòng)的聯(lián)防聯(lián)控體制，研究探索劃定跨行政區(qū)域的空氣質(zhì)量控制區(qū)或管理區(qū)，由中央政府相關(guān)部門(mén)同有關(guān)地方政府負(fù)責(zé)人組成管理委員會(huì)或領(lǐng)導(dǎo)小組，擔(dān)負(fù)區(qū)域規(guī)劃和重大問(wèn)題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，著力構(gòu)建區(qū)域“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一實(shí)施”的體制機(jī)制；重組流域管理機(jī)構(gòu)，組建由中央政府有關(guān)部門(mén)、地方政府組成的流域委員會(huì)，擔(dān)負(fù)流域規(guī)劃和重大問(wèn)題的決策、協(xié)調(diào)和監(jiān)督職能，把現(xiàn)有隸屬水利部的流域委員會(huì)改組為其執(zhí)行機(jī)構(gòu)，真正建立“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一監(jiān)管、統(tǒng)一評(píng)估、統(tǒng)一實(shí)施”的流域綜合管理體制機(jī)制。
四是按照“權(quán)責(zé)匹配，重心下移”原則，合理劃分中央政府和地方政府在污染防治方面的職責(zé)，凡屬全國(guó)性法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策和規(guī)劃制定，國(guó)際條約履行，跨越區(qū)域、流域污染防治以及危害較大和影響較深的環(huán)境問(wèn)題處理（如核污染防治），保留為中央政府職責(zé)，其他都應(yīng)下放地方政府管理并保留中央政府監(jiān)督的權(quán)力。
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